中国碳中和政策框架研究报告五个方向

《报告》认为，碳中和目标和中共二十大会议上确立的“中国式现代化”，是对工业革命后建立的现代化概念的重新定义，意味着发展范式的深刻转变。

碳中和将催生新发展范式和新发展理论。工业革命以来的传统发展范式将物质财富生产和消费最大化作为首要目标，夸大了物质商品和市场化服务的消费对人类福祉的作用。与此同时，传统发展范式所使用的GDP这一狭隘的产出衡量指标，也未充分考虑生产和消费对社会环境的机会成本和收益。碳中和的实现将是对工业革命以来所建立的人类生产方式和生活方式的颠覆性变革。

碳中和不是一个简单的外部性问题，也不是简单的化石能源替代和技术进步问题，而是一个发展范式的深刻转变问题。需要从传统发展范式的不可持续危机出发，对工业革命以来被奉为圭臬的一些基本发展概念进行重新反思和定义，重新思考和定义发展的目的、发展什么、如何发展，以及发展的全球普适性。

《报告》认为，（1）发展的根本目的是提高人们的福祉。需要重新审视基本的价值理论并重构经济学效用函数，超越狭隘的GDP目标，以反映“美好生活”的需要和消费者偏好的变化。（2）新的发展内容必须反映对价值的最新理解。这就要求转变生产和消费系统，最终重塑整个经济体系。（3）新的发展范式重构人与自然关系，将人类活动置于大自然的边界之内，考虑人力资本、物质资本、自然资本和社会资本等生产要素之间的平衡和互相作用，并认识到这四类资本本身也作为产出对人类福祉具有直接贡献。（4）必须考虑发展模式的全球普适性。

《报告》分析了中国碳中和转型中面临的挑战、机遇和优势，认为未来40年，中国必须对巨大的经济存量和增量进行绿色转型，并需实现协调和平衡的转型，任务艰巨。但碳中和更为中国提供了巨大的机遇。碳中和并不意味着牺牲经济增长。相反，它可以在许多方面促进增长，尤其是在就业、效率提升和经济转型升级等重要方面。中国在绿色发展方面具有独特优势。从全球范围内，中国有望从过去40年传统发展范式的学习者和追赶者，成为新发展范式的并跑者和领跑者。未来四十年，中国将凭借明确的战略方向、强劲的储蓄投资、已有的科技能力等优势，有潜力引领全球转向绿色发展新范式，主导这一极具吸引力的可持续增长叙事。

《报告》提出了碳中和转型政策制定的五大原则。一是从“范式转变”的高度和深度制定碳中和政策框架。以新发展理念和“范式转变”为核心，超越狭隘的节能减排、技术创新和环境保护视角，在更高、更广和更深刻的层面理解碳中和目标带来的全面而深刻的变化。制定与碳中和要求内在一致的经济和社会发展目标、战略、路径、制度，以反映对成本、效益、价值和福利等概念的重新定义，探索新的商业模式，重塑整个经济体系、社会系统、城市和社区。

二是严格落实中央“1+N”政策体系，细化目标、政策到位、改革体制和建立新机制。（1）进一步明确碳排放总量目标及其减排路径，以及明确非化石能源发展总量目标。（2）在落实减排责任和任务时，进一步体现如何在发展和增长中实现碳达峰和碳中和。（3）在落实统筹原则时，进一步明确地区间的责任划分，并建立多目标下（如发展、增长和减排）地方政府减排的有效激励机制。（4）进一步体现短期和中长期的利益取舍。（5）进一步突出绿色技术和绿色市场在中长期碳中和过程中的作用。（6）进一步构建新型政企关系，新型的政府和市场关系，制定“双轮驱动”原则的具体政策。

三是强化政府的指导规划作用，加大政府支持力度。（1）把碳中和承诺转化为客观的量化标准和指标，加快建立财政和货币政策、金融体系和创新生态等支持系统。（2）在早期引导大规模的碳中和投资。将研发、采购、融资和新市场构建等政府与企业之间的深度合作置于新范式转型的核心位置。（3）推动形成广泛的碳中和社会共识。

四是充分发挥市场在资源配置中的主导作用。（1）利用强有力、可预测的碳定价引导生产者和消费者的决策，转变其行为模式。（2）建立并完善包括碳排放交易市场、碳金融衍生市场、碳税和碳抵消市场在内的多维碳价形成机制。以执行成本最小化的原则确立采取碳价形成的方式和组合。（3）政府通过提供目标、指导政策和多重激励机制，鼓励市场发挥主导作用。

五是确保安全、协调和平衡的转型。处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，先立后破，有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险，防止过度反应，确保安全有序降碳。

《报告》对中国的关键经济部门和系统提出了政策建议。一是重塑中国能源格局，加强煤炭清洁利用，并逐步降低煤炭消费比重，大力发展新能源。（1）将能源消费总量控制调整为更有针对性的化石能源消费总量控制，并逐步过渡到二氧化碳总量控制。同时，对GDP的能源强度控制不放松，以将节能增效贯彻到经济社会发展的全过程。（2）确保转型中的能源供应安全。（3）形成公平合理的非化石能源总量目标管理制度。（4）确保能源、环境、气候的协同治理、相互推进。（5）建立和完善能源转型的微观激励机制、政府补贴机制以及市场机制，电价应反映转型过程中的绿色溢价。

二是交通运输低碳转型。（1）通过结构调整促进交通运输方式低碳化，利用数字技术和人工智能来设计和实施高效的交通运输系统。（2）积极推动公众和重点事业单位的减排行为。（3）做好技术性减排工作，部署关键、核心技术的研发、创新与合作。（4）统筹交通运输电动化与城乡电力供应低碳化进程。（5）抓紧制定全国禁售燃油车的路线图和时间表。

三，制造业绿色转型。（1）加快绿色转型，同时避免出现产业“空心化”。（2）采取适当激励措施，鼓励制造企业提高无形生产要素在最终产品价值中的比重，充分利用工业互联网和数字技术转变商业模式。（3）以严格的环境约束条件倒逼制造业转型。（4）推动中国由传统制造大国向高端绿色制造大国转型。（5）长期内从制造品出口大国转向绿色海外投资大国。

四是加快绿色城镇化。（1）以城市群和县域城镇化作为战略重点，利用互联网和快速交通网络等技术优势，推动新型绿色城镇化。（2）设定各城市的碳排放总量、强度等“双碳”目标及路线图。（3）将城市更新作为现有城镇绿色转型的重大契机，在进行硬件和基础设施“硬更新”的同时，对城市发展理念和绿色生活方式进行“软更新”。（4）发挥县域城镇化及特色小城镇在乡村振兴中的作用。（5）建设“绿色+智慧”城市和乡村。

五是重塑人与土地的关系。（1）基于健康膳食标准定义并评估粮食需求和粮食安全问题。（2）根据健康膳食和碳中和标准调整农业生产结构。（3）重新思考农业、健康和公共卫生之间的关系。（4）调整粮食产品价格，以充分反映农业生产和消费对环境与健康产生的外部性。（5）进一步为“基于自然的解决方案”提供强有力的激励机制（农业、林地、草地、湿地），以使“保护、恢复和改变土地利用”的行为有利可图。

六是消费模式的绿色转变。（1）将可持续消费作为国家发展战略的重要部分。利用价格、环境监管、宏观经济政策、产业政策、税收和补贴以及金融监管等工具，共同推动消费模式和生活方式的绿色转变。（2）重拾中国传统的价值观，对美好生活的概念进行重新思考，既认可物质消费的好处，同时也认识到自然资本和生态系统服务作为人类福祉的直接贡献者的重要性。（3）积极鼓励发展新的商业模式，使绿色产品供给有利可图。（4）出台促进绿色消费的标志性政策，引导消费模式转变，包括工作时间调整、灵活就业、禁售燃油车，大力鼓励文化、旅游、体育、休闲和其它非资源密集型经济部门的增长。

为了实现碳中和，《报告》认为应在核算体系、金融体系、科技创新体系以及碳中和的管理体制上构建全方位的支撑体系。一是建立健全碳核算体系。（1）开发一个基于“社会福祉”的国家统计系统，与基于物质产出和国内生产总值的统计系统共同使用，以评估发展战略的成功与否。（2）为全社会范围内各个主体设立碳账户，形成碳中和制度的核算基础。（3）设立碳排放统计核算制度和考核评估系统。（4）确立碳市场在碳定价以及资源配置方面的重要作用。（5）明确2060年前不同时间段的碳排放总量目标，以形成碳核算体系下碳责任的硬性约束，引导预期以及促进市场交易。

二是构建世界领先的零碳金融体系。（1）加快绿色金融向零碳金融全面跨越。（2）构建领先的零碳金融宏观调控体系。包括：扩大财政对零碳金融的支持规模，丰富支持工具，明确碳中和下财政和金融协调的长期路径。实行同碳中和目标一致的结构性货币政策。（3）构建领先的监管和披露管理机制。突破性构建“新巴塞尔零碳资本管理原则”(BIS-ESG)的监管框架，探讨符合中国实践的零碳金融信息披露框架。（4）完善绿色技术投融资创新体制，吸引社会资金广泛参与。（5）构建复合性零碳金融市场生态。

三是构建绿色科技创新体系。（1）政府提供财政激励、融资机制（如无条件信贷额度）以资助早期应用，并支持碳中和产品供应链的构建。（2）技术替代路径“两手抓”。对具有领先优势的新技术，着重加大市场化应用；对处于新兴阶段、全新的颠覆式绿色技术，构建“技术开发-技术转移-再开发/产业化”的全链条创新体系。（3）促进数字化和绿色技术的融合发展。（4）采取需求拉动型政策。包括：税收工具、补贴、可交易许可证制度、碳排放权交易市场，以及清洁能源技术标准和可再生能源投资组合标准等规制措施。

四是加强碳中和转型的管理机制，建立协调平衡制度。（1）加强碳中和转型的管理机制建设，包括组织体系、碳中和功能体系、统筹协调体系。（2）构建灵活且有适应性的制度创新机制。将顶层设计与基层试验紧密结合，不断调整有效的实施方式、政策和具体做法。（3）兼顾短期和长期政策目标。短期内可采取有针对性、灵活性的政策。长期则应前瞻性地制定受冲击领域的转型风险防控与产业就业转型规划和政策。（4）将就业置于平衡转型的突出位置，尤其加大对低收入人口和受碳中和冲击人群的支持。（5）平衡地区间、行业间的不同利益。根据不同地区的产业结构、资源禀赋状况，制定梯次实现“双碳”目标的路线图，避免对不同地区、不同行业采取“一刀切”的减排进度要求。（6）建立减排目标的灵活实现机制，推进不同地区、不同行业之间的减排合作机制。（7）加大国家财政纵向转移支付力度以及区域间、行业间的横向补偿机制（包括转移支付、税收和补贴等），以帮助高碳地区减排。（8）促进传统化石能源地区的绿色发展。

《报告》分析了中国在全球气候治理方面的地位和作用。一是推动构建全球碳中和治理体系。以共同、可持续的未来愿景为指引，以核心参与者和引领者的定位，制定中国全面参与全球气候谈判和国际规则制定的国家战略，坚定支持在多边主义框架下构建全球碳中和治理规则，推动建立符合新发展框架、公平公正的全球气候治理体系。

二是推动构建国际零碳金融体系。积极参与、引领、推动和完善全球零碳金融治理架构的建设。（1）推动上海成为国际零碳债券中心，在规模提升、产品创新、信息披露标准制定、优惠政策出台等领域，不断推动我国零碳债券市场建设。（2）更加积极地参加G20以及其他以央行为主体的金融联盟，在信息披露基础方法的国际标准趋同层面发挥更大作用。（3）积极与国际组织和欧美国家交流合作，推动数据衔接、产品交流和资金流动。（4）进一步推动“一带一路”零碳金融发展。

三是全球合作推动全球碳中和转型。中欧双方应持续深化已有的高层对话合作机制，共同在全球气候治理中承担更多领导责任。中美两国在推动全球向碳中和方面拥有广泛的合作空间，可以在全球碳中和治理机制、科技研发、市场开拓等多方面合作。

四是支持发展中国家和“一带一路”国家实现绿色起飞。包括加强对发展中国家和“一带一路”国家在碳中和过程中的投融资，加大支持发展中国家和“一带一路”国家碳中和转型的能力建设，提升发展中国家在构建全球碳中和治理机制中的国际影响力和话语权等。
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